近日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部等八部门联合印发了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》。《意见》明确，创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展作出新贡献。
有关专家表示，在促进“飞地经济”进一步发展的过程中，必须加快统一市场建设，促进要素自由有序流动。同时，加快创新政策供给，努力为土地、人才、资金等要素的自由有序流动提供更可靠保障。
以比较优势塑造竞争优势
所谓“飞地经济”，是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨区域的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。
近年来，有关省（区、市）打破行政区划界限，创新跨区域合作模式，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作，取得了积极成效。
“‘飞地经济’和产业转移有一定的交叉，有些地方目前在推进的整体产业转移和产业承接，在一定程度上有‘飞地经济’的特征。不过严格来说，‘飞地经济’与产业转移也有明显的区别。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军说，产业转移往往是通过企业或项目来承接，是点与点的对接；“飞地经济”则往往是不同的行政区围绕某个园区共同建设展开，是面与面的对接。产业转移一般由某个行政区域为主导，另一个区域往往较为被动；“飞地经济”则一般是由两个或多个区域开展长期的全面协作，这种合作往往更深入、更立足长远。
交通银行金融研究中心高级研究员刘学智认为，“飞地经济”和产业转移都是经济相对发达地区带动相对落后地区产业发展。不过，产业转移是产品生产从原生产地转移到其他地区，“飞地经济”是经济发展存在落差的行政地区之间建立起互助协调关系，实现优势互补，促进经济一体化发展。通过“飞地经济”的发展，可以加强不同地区之间的经济合作和要素资源流动，实现更为深层次的产业转移。
中国人民大学副校长、国家高端智库中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长、中国人民大学经济研究所常务副所长刘元春表示，过去的产业转移主要是指产业在不同区域之间的梯度转移。由于各地的经济发展、产业基础存在落差，一些落后地区在承接产业转移过程中往往会存在阻碍，很难真正通过要素在区域间的自由流动形成产业的集聚地和增长极。
刘元春建议，在促进“飞地经济”发展的过程中，应该全面梳理全国产业分工的总体格局，帮助一些相对落后地区找到产业分工的空隙，并与其自身可挖掘的优势资源结合起来，使相对落后地区真正融入区域发展乃至全球产业分工的链条之中，以自身的比较优势塑造竞争优势。
“这也意味着在‘飞地经济’发展中要有‘全国一盘棋’的思维，不能简单地复制模式和模仿发展路径，否则很容易形成重复建设和过度竞争，进而错失发展良机。”刘元春说。
促进要素自由有序流动
《意见》明确，在“飞地经济”发展中，要加快统一市场建设，促进要素自由有序流动。
“促进要素的自由流动，这是市场经济发展的内在要求。”李佐军说，在发展“飞地经济”的过程中，如果还是沿用过去依靠行政命令的那一套，可能会走许多弯路，这也是不可持续的。只有让各种要素根据市场需求形成自由有序的流动，才能使生产要素得到更合理的配置，才能更契合区域发展的需要。
李佐军建议，要促进要素的自由有序流动，应该首先对飞入地和飞出地全面摸底和调研，了解不同区域的发展定位、资源禀赋和成本差异。
“不同阶段带来的发展差异，往往表现在发展成本、市场活跃度等方面。这种差异也意味着发达地区会对相对落后地区形成潜在的市场拉动力量。”李佐军说，如果政府能够用好“有形的手”，对这种市场的力量适当引导，将有利于疏通要素流动的通道，促进产业转移与产业承接洪流的形成，实现不同区域分工协作的深化。
“飞地的形成，与要素流动的隔离和阻碍有着密切的关联。如果过去各种要素是良性运转的，飞地与其他地方就不会出现发展的断裂带。”刘元春说，产业的转移与承接，本身就是一个要素集聚的过程，只有打破了要素自由流动的壁垒，才能形成要素的集聚功能。
因此，要实现“飞地经济”的发展，必须加快打破阻碍要素自由流动的传统壁垒，通过实施要素流动的创新工程，使要素流动与区域分工定位相匹配。例如，在一些发展相对落后地区，应该结合自身优势和区域产业布局作出规划，对经济政策和社会政策作出一系列调整，出台能够吸引资金、人才、技术的举措，更好地承接飞出地的产业转移。
“要素自由有序流动是区域经济协同发展的基础，也是‘飞地经济’发展的基础。由于行政区划和城乡二元结构的限定，往往对要素流动带来制约。”刘学智表示，目前，一方面要突破行政区划的限制，在管理制度、鼓励政策、统计考核等方面要统筹安排，作好统一规划；另一方面要探索农村土地流转改革和城乡一体化发展新道路，探索突破户籍限制的人口自由流动。
以制度供给创新促发展
《意见》提出，要创新“飞地经济”合作机制，积极探索主体结构、开发建设、运营管理、利益分配等方面的新模式，有条件地创新政策供给，力争在重点领域和关键环节取得突破。
“发展‘飞地经济’，不能简单地照搬过去的援助开发模式。”刘元春表示，对于一些相对落后的区域来说，在初期发展中需要一些帮扶和资金对接，但这种模式很难形成规模化和产业化，并非长久之计。
刘元春表示，“飞地经济”要实现长远的发展，必须通过构建形成风险与收益的共享机制，建立起区域间合作的新桥梁。这就需要打破传统的任由市场自发形成的产业转移模式，按照大战略、大规划来实现区域发展的战略对接。
“当然，强调区域之间的战略对接，并非要回到计划经济时代，而是要强化‘全国经济一盘棋’的理念，促进不同功能区优势互补，避免所有的产业都遍地开花。”刘元春说，在“飞地经济”发展中，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用，才能避免“飞地经济”简单复制和模仿，形成“烂尾工程”。
李佐军建议，创新“飞地经济”的合作机制，核心是要理顺“飞地经济”各方的管理体制，解决好GDP统计协调、不同区域利益分配、基础设施共建共享、财政税收分配等一系列体制机制性问题，为土地、人才、资金等要素的自由有序流动和优化配置提供更可靠的保障。
刘学智建议，一方面要研究设置新的行政区划，把区域发展放到统一的行政区划内。另一方面，也可以维持现有行政区划不变，实施区域发展总体协调互补的战略规划。
“无论是哪种途径，目的都在于探索创新发展新模式。可以在条件成熟的区域开展试点工作，试点范围内形成好的经验做法后向其他地区推广。”刘学智说。